土地增值税法改革建议

我国于1993年颁布《中华人民共和国土地增值税暂行条例》，1994年正式实施。土地增值税法施行20多年来，在筹集财政收入，调节房地产业暴利，稳定房地产市场方面发挥了积极的作用。但是从现实看，土地增值税存在征管难、入库少、增值额计算复杂、扣除项目模糊，优惠不规范，清算困难，退税不及时，不适应新情况等问题。

为解决上述存在的问题，落实“税收法定”原则的要求，以及健全地方税体系改革方案有关内容，财政部、税务总局联合起草了《中华人民共和国土地增值税法（征求意见稿）》，启动了土地增值税法新一轮的改革。借着土地增值税法由条例上升为法律的改革时机，针对土地增值税法征管中存在的问题，就进一步完善土地增值税的法律制度，深化土地增值税法的改革，本文提出以下几点建议：

一、调整土地增值税的征收范围，进一步体现税收公平

2014年，中共中央办公厅、国务院办公厅明确要求建立集体经营性建设用地入市制度，并要求建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。允许集体建设用地入市和转让，实行与国有建设用地同等入市、同权同价。为了建立土地增值收益分配机制，使税制与建立城乡统一建设用地市场的土地制度改革相衔接，《征求意见稿》将集体房地产纳入了征税范围，同时拟取消土地增值收益调节金，使立法前后集体房地产负担总体稳定。

当前，我国城市国有土地使用权的出让收益采用上交土地出让金的办法，而未采用征收土地增值税的办法。从管理角度看，上交土地出让金比征税取得财政收入更方便，管理成本低，但是会产生一定的管理问题。

集体土地可以直接入市后，对集体单位土地产生的超额收益，采用税收方法来调节，而对国有土地产生的超额收益采用上缴土地出让金的办法，对相同的征税对象，采用不同的征收方法，会让社会公众对税收公平性产生怀疑，尤其是在土地增值税法规即将改为法律的时候。

土地出让金作为政府基金收入，而不是税收收入，未能纳入一般预算收入管理。在使用上地方政府随意性较大，易产生滥用的风险。土地出让金的上交金额也是根据土地管理部门内部的核算结果，来决定上交数额，缺乏外部的监管，在信息的透明性上也易让社会公众产生质疑。而把上交土地出让金改为征收土地增值税，有了税务部门的监管，按税法规定征税，既可以增加信息的透明度，也能将土地增值收入纳入预算管理，提高资金使用的效率。

土地出让金在上交国库时，入库时间受地方行政当局的影响较大。地方政府要考虑开发商资金的情况、土地市场情况、金融市场状况、财政收入等情况来决定房地产开发商上交土地出让金的时间，财政收入入库的及时性得不到保证。若采用征税的方式，由法律来规定税款的入库时间，财政收入的及时性会得到保证。

笔者认为将土地出让金纳入土地增值税的征税范围，这既是体现税收公平的需要，也是实现立法目标的需要。

二、完善土地增值税制度，要加强土地增值税制度与会计制度的协调，简化税制，提高税收征管效率

（一）制定土地增值税制度要考虑与会计制度相协调，减少税会差异，提高征管效率。土地增值税的征收以查账征收方式为主，这种方式是建立在企业健全的会计核算的基础上，这就决定税收法律制度的制定要考虑在会计实践中如何落实，必然要求税收制度与会计制度相协调。但是，税收制度与会计制度各自实现的目标不同，导致二者在核算上必然产生一定的差异。当前的土地增值税制度，一方面在收入的确认、计量及视同销售的处理上与会计制度存在差异；另一方面在房地产开发成本列示的项目上、开发费用的核算内容上及费用扣除的规定上也存在差异。再加上土地增值额的计算本身就比较复杂，造成税会双方在核算上差异较大，导致土地增值税清算特别复杂，容易导致征纳双方产生争议，在一定程度上增加了征管成本，降低了征管效率。

笔者认为，在承认两者差异必要性的同时，在土地增值税立法时尽量将税收制度与会计制度进行协调，统一房地产开发成本核算的内容及口径，统一成本分摊方法，统一费用口径，优化费用扣除的规定，使土地增值税制度更加简单、清晰、明确、易操作，减少征税成本，提高征管效率。

（二）完善土地增值税扣除规定，使税制更加公平合理。为保护土地增值税的税基，现行土地增值税法对房地产开发企业的三项期间费用实行限额扣除，导致部分房地产开发企业实际发生的费用得不到全额扣除，尤其是利息费用。房地产开发企业是资金密集型企业，贷款利息所占的费用比例较大，国家实行利率上限限制，房地产开发企业合法的社会融资利率高过同期同类商业银行同期同类贷款利率的部分的利息不能扣除。在商业银行利率市场化改革的今天，国家放开贷款的利率，不同银行同期同类贷款的利率相差较大，税务部门审核房地产开发企业的利息扣除是否合法时，成本也较高。房地产开发企业合法的社会融资，因利率高过同期同类商业银行同类同期贷款利率的部分得不到扣除，导致税收负担上升，也让人对法律的公平原则产生怀疑。另外，为照顾专业的房地产开发企业，限制其他企业从事房地产开发业务，土地增值税法规定专业房地产开发企业在计算土地增值税时，可按土地成本加房地产开发成本的20%，加计扣除房地产开发费用，以减轻专业房地产开发企业的税收负担。但是，这样政策造成的后果是实际发生的利息费用可能得不到扣除，未实际发生的费用却可以扣除。当然，立法部门有着合理的理由，但是会让社会公众对法律的权威性产生质疑。

文章来源：《企业改革与管理》 网址: http://www.qyggygl.cn/qikandaodu/2021/0120/720.html